La Politica e la Legge 157/92 sulla caccia
La proposta di modifica della legge 157/1992, promossa dalla maggioranza di destra al governo (Fratelli d'Italia, Lega, Forza Italia), viene presentata come un necessario aggiornamento della normativa, alla luce dei cambiamenti intervenuti negli ultimi trent'anni, sia per quanto riguarda la fauna selvatica sia per il territorio. Viene inoltre giustificata come una risposta ai problemi legati ai danni provocati dalla fauna selvatica, con particolare riferimento ai cinghiali.
Tuttavia, il disegno di legge non introduce né un reale aggiornamento della disciplina né soluzioni efficaci ai problemi richiamati. Non prevede nuove misure di tutela per le specie che hanno subito un declino, non elimina disposizioni dichiarate incompatibili con il diritto europeo dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (come la cattura dei richiami vivi) né abroga norme ormai superate da successive disposizioni nazionali (ad esempio la depenalizzazione per la caccia al fringuello, in passato cacciato in deroga ora protetto). Allo stesso modo, non rafforza il sistema degli indennizzi per i danni causati dalla fauna selvatica e non introduce strumenti efficaci di prevenzione per ridurne l'incidenza.
Le modifiche proposte produrrebbero invece l'effetto di ampliare aree e periodi di caccia, aumentare il numero delle specie cacciabili, estendere i mezzi utilizzabili e favorire ulteriormente le attività economiche legate alla caccia. Contestualmente, limiterebbero la possibilità per i proprietari di impedire l'accesso dei cacciatori ai propri terreni e ridurrebbero il ruolo tecnico-scientifico dell'ISPRA, trasferendo maggiori poteri decisionali alle Regioni e ad altri organi di natura politica.
Di seguito sono illustrati i principali elementi di criticità introdotti dal disegno di legge.
1. La cattura dei richiami vivi. La proposta di modifica interviene nuovamente sulla disciplina della cattura degli uccelli migratori da utilizzare come richiami vivi per l'attività venatoria. Si tratta di una pratica vietata dal 2015, in seguito a una procedura di infrazione avviata dalla Commissione europea e a una sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea. La volontà della maggioranza di riaprire la strada all'utilizzo dei roccoli è stata più volte manifestata pubblicamente e questa disposizione ne rappresenta un'ulteriore conferma. Reintrodurre una pratica già giudicata incompatibile con il diritto europeo espone l'Italia al concreto rischio di una nuova procedura di infrazione e delle conseguenti sanzioni.
2. Eliminato il limite temporale alla stagione venatoria. La normativa europea vieta l'attività venatoria durante il periodo di riproduzione degli uccelli e durante la migrazione prenunziale, ossia il ritorno verso i siti riproduttivi. Per questo motivo la stagione di caccia si conclude, di norma, tra la fine di gennaio e l'inizio di febbraio. Negli anni alcune Regioni hanno più volte tentato di prorogare la stagione venatoria oltre i limiti consentiti, autorizzando periodi di caccia che interferiscono con le fasi più delicate del ciclo biologico delle specie, in violazione della normativa europea. Tali provvedimenti sono stati frequentemente annullati dai tribunali amministrativi a seguito dei ricorsi promossi dalle associazioni ambientaliste. Anziché introdurre un sistema che garantisca il rispetto della normativa europea ed eviti il ripetersi di queste violazioni, il disegno di legge elimina il termine ultimo del 10 febbraio per la chiusura della stagione venatoria, una data già considerata troppo tardiva per la tutela della maggior parte delle specie. Contestualmente, viene meno anche l'obbligo per le Regioni di conformarsi ai pareri tecnico-scientifici dell'ISPRA nella definizione delle date di chiusura della caccia.
3. Ampliato l’elenco delle specie cacciabili. L'elenco delle specie cacciabili continua a comprendere numerose specie che si trovano in uno stato di declino delle popolazioni e viene ulteriormente ampliato con l'inserimento dell'oca selvatica (presente in Italia con poche centinaia di coppie) e del Piccione domestico. Ancora più preoccupante è la modifica che consente di aggiornare in futuro l'elenco delle specie cacciabili su proposta del Ministero dell'Agricoltura, senza il preventivo parere tecnico-scientifico dell'ISPRA. In questo modo, una decisione che dovrebbe basarsi su valutazioni scientifiche sullo stato di conservazione delle specie viene affidata esclusivamente a una scelta di natura politica.
4. Indebolita la tutela del lupo. Il disegno di legge recepisce la declassazione del livello di protezione del lupo, riducendo le tutele previste per una delle specie simbolo della conservazione della biodiversità europea. Questa scelta ha anche un effetto concreto sul contrasto al bracconaggio. Riducendo il livello di protezione della specie, vengono attenuate anche le conseguenze giuridiche degli abbattimenti illegali, rendendo meno severa la risposta sanzionatoria nei confronti di chi uccide un lupo senza autorizzazione. Un segnale che rischia di indebolire ulteriormente l'effetto deterrente della normativa nei confronti di una specie che continua a essere vittima di numerosi episodi di bracconaggio. Ancora più significativo è ciò che il disegno di legge non prevede. Non vengono introdotte nuove risorse per la prevenzione delle predazioni, per sostenere gli allevatori nell'adozione di misure di protezione del bestiame, per migliorare i sistemi di indennizzo o per favorire la convivenza tra attività umane e grandi carnivori.
5. Ridotte le aree sottratte all’attività venatoria. Le modifiche prevedono un ricalcolo, su base regionale, della quota di territorio agro-silvo-pastorale destinata a divieto di caccia. Qualora tale quota superi il 30%, la Regione è tenuta a ridurla; in caso di inerzia, il potere sostitutivo viene attribuito al Ministro dell'Agricoltura. La soglia del 30% non dovrebbe rappresentare un limite massimo, bensì un obiettivo minimo di tutela, anche alla luce degli impegni assunti dall'Italia e dall'Unione europea nell'ambito della Strategia europea per la biodiversità, che punta a proteggere almeno il 30% del territorio entro il 2030. Risulta inoltre difficile giustificare l'attribuzione di questo potere al Ministro dell'Agricoltura, anziché ad autorità competenti in materia di tutela della biodiversità e dell'ambiente.
Il disegno di legge interviene inoltre sul regime sanzionatorio, trasformando il reato di esercizio dell'attività venatoria all'interno delle aree protette da delitto a contravvenzione, con un conseguente indebolimento della tutela di questi territori.
Inoltre le modifiche prevendono che foreste e aree demaniali non siano più aree di divieto di caccia.
6. Meno spazio alla scienza nelle decisioni. Il disegno di legge ridimensiona il ruolo dell'ISPRA, l'Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, principale organismo tecnico-scientifico di riferimento per la gestione della fauna selvatica e della biodiversità. In diversi ambiti le valutazioni tecnico-scientifiche dell'ISPRA non costituiscono più il riferimento vincolante per le decisioni, che vengono invece rimesse a Ministero dell'Agricoltura, Regioni e altri organi di natura politica. Si indebolisce così il principio secondo cui la gestione della fauna selvatica dovrebbe basarsi sulle migliori conoscenze scientifiche disponibili, aumentando il rischio che prevalgano valutazioni di carattere politico anziché tecnico.
L'esperienza degli ultimi anni dimostra che, nonostante l'attuale ruolo dell'ISPRA, molte decisioni regionali sono già state adottate in contrasto con i suoi pareri e successivamente annullate dai tribunali amministrativi. Indebolire ulteriormente il ruolo dell'Istituto rischia quindi di aumentare il contenzioso e di compromettere ulteriormente la tutela della fauna selvatica.
7. La caccia diventa un'attività sempre più privatizzata e orientata al profitto. Il disegno di legge rafforza la dimensione commerciale dell'attività venatoria, consentendo alle aziende faunistico-venatorie di trasformarsi in aziende agri-turistico-venatorie, cioè strutture gestite con finalità economiche e di lucro. La stessa ISPRA ha espresso perplessità su questa scelta, evidenziando che, in assenza di adeguate valutazioni ambientali, si rischia di compromettere ulteriormente anche territori di elevato valore naturalistico.
Il disegno di legge elimina inoltre alcuni dei limiti oggi previsti per queste strutture, consentendo il rilascio di fauna destinata alla cosiddetta "pronta caccia" senza gli attuali vincoli, rimuovendo i limiti temporali all'attività venatoria e ampliando le possibilità di realizzare appostamenti fissi.
8. Il cacciatore diventa “bioregolatore”. Il disegno di legge introduce nella normativa nazionale la figura del cacciatore come "bioregolatore", attribuendogli un ruolo di tutela della fauna e dell'ambiente. Si tratta di una forzatura che sembra voler giustificare l'attività venatoria attribuendole una funzione di interesse pubblico che non le è propria, in un contesto in cui il consenso sociale nei confronti della caccia è sempre più limitato. Le attività richiamate per sostenere questa nuova definizione, come il monitoraggio della fauna o gli interventi di miglioramento ambientale, non dipendono dall'esercizio della caccia e potrebbero essere svolte anche in assenza dell'attività venatoria, da enti pubblici, ricercatori, volontari o dagli stessi cacciatori. Non possono quindi essere utilizzate per dimostrare che la caccia, in quanto tale, svolga una funzione di tutela della biodiversità.
Anche il richiamo al controllo delle specie invasive o problematiche è improprio. Il controllo faunistico è uno strumento di gestione previsto dalla normativa, disciplinato secondo finalità, modalità e presupposti diversi dall'attività venatoria. Confondere i due piani significa sovrapporre attività che hanno natura e obiettivi differenti. La contraddizione emerge con evidenza dal contenuto stesso del disegno di legge. Se l'obiettivo fosse realmente quello di migliorare la conservazione della fauna, il provvedimento rafforzerebbe il ruolo della scienza, investirebbe nella prevenzione dei danni causati dalla fauna selvatica, promuoverebbe strumenti di convivenza con i grandi carnivori e aumenterebbe le misure di tutela per le specie in declino. Al contrario, amplia tempi, aree e modalità di caccia, estende le possibilità di sfruttamento economico dell'attività venatoria e riduce il peso delle valutazioni tecnico-scientifiche dell'ISPRA. La figura del "cacciatore bioregolatore" appare quindi come un tentativo di legittimare la caccia attraverso una funzione che il provvedimento stesso non dimostra né rafforza.
9. Le tradizioni vengono considerate per le decisioni ambientali. Il disegno di legge introduce la tradizione tra i criteri da considerare nella definizione delle future norme sulla fauna selvatica. Si tratta di una scelta che altera profondamente l'impostazione della legge 157/1992, nonché la giurisprudenza nazionale e comunitaria: la gestione della fauna dovrebbe infatti basarsi sulle evidenze scientifiche, sullo stato di conservazione delle specie e sugli obblighi di tutela della biodiversità, non sulla tutela di pratiche tradizionali. Elevare la tradizione a criterio guida significa legittimare future decisioni che potranno privilegiare interessi venatori anche in assenza di giustificazioni scientifiche, confermando l'impostazione complessiva del provvedimento, che sostituisce progressivamente i criteri di tutela ambientale con scelte di natura politica e clientelare.
Le modifiche più controverse non sono le uniche. Il disegno di legge interviene infatti su decine di disposizioni della legge 157/1992, riscrivendone profondamente l'impianto. Tra queste, meritano di essere evidenziate anche le seguenti modifiche, apparentemente minori ma tutt'altro che marginali:
10. Consentita la braccata sulla neve. Il divieto di caccia su terreno coperto di neve è previsto per tutelare la fauna selvatica durante uno dei periodi più delicati dell'anno. In inverno gli animali affrontano una minore disponibilità di cibo, maggiori difficoltà di spostamento e un elevato dispendio energetico. Il disegno di legge introduce invece nuove deroghe al divieto, consentendo la caccia agli ungulati sulla neve e l'attività venatoria nelle Alpi anche in presenza di suolo innevato. Ancora più preoccupante è la possibilità di svolgere la braccata sulla neve, una delle forme di caccia che provoca il maggiore disturbo alla fauna.
Si provoca così un intenso disturbo non solo alle specie oggetto di caccia, ma anche a tutta la fauna presente. Si tratta di una scelta ancora più difficile da giustificare alla luce delle crescenti pressioni che già gravano sugli ecosistemi montani, tra cambiamenti climatici, frammentazione degli habitat e aumento della frequentazione turistica.
11. Ai gestori aeroportuali anche la gestione della fauna. Il disegno di legge attribuisce ai gestori aeroportuali nuove competenze nella gestione della fauna selvatica presente all'interno delle aree aeroportuali. La norma, tuttavia, non definisce quali competenze tecniche siano richieste, quali criteri debbano guidare gli interventi né quali metodi possano essere utilizzati. Non sono previste specifiche garanzie per assicurare che la gestione della fauna avvenga nel rispetto delle esigenze di conservazione delle specie e secondo criteri scientifici. La disposizione solleva inoltre interrogativi sulla gestione di specie protette o di particolare interesse conservazionistico eventualmente presenti nelle aree aeroportuali. Affidare tali decisioni senza un chiaro quadro di regole, competenze e controlli rischia di compromettere una gestione corretta della fauna selvatica.
12. Autorizzati strumenti vietati. Il disegno di legge consente l'utilizzo di strumenti vietati dalla normativa europea, riducendo ulteriormente il livello di tutela previsto per la fauna selvatica e aumentando il rischio di nuove contestazioni da parte dell'Unione europea. Tra le modifiche più preoccupanti vi è l'autorizzazione all'impiego di visori notturni. Oltre ad aumentare l'efficacia dell'attività venatoria, questi strumenti rendono più difficile distinguere l'attività di caccia legittima da quella di bracconaggio, complicando i controlli e favorendo l'utilizzo illecito di tecnologie già oggi impiegate negli abbattimenti illegali. Invece di rafforzare i controlli e contrastare il bracconaggio, il disegno di legge finisce quindi per legittimare l'impiego di strumenti che ne possono agevolare la diffusione.
13. Indebolito il legame tra cacciatore e territorio. L'attuale disciplina degli Ambiti Territoriali di Caccia (ATC) si fonda sull'idea che l'attività venatoria debba essere legata a uno specifico territorio e tipo di caccia, così da favorire una maggiore conoscenza degli habitat e una maggiore responsabilizzazione dei cacciatori nei confronti della fauna locale. Un principio che nella pratica ha mostrato molti limiti, ma che almeno riconosceva l'importanza di un legame tra chi caccia e il territorio in cui esercita l'attività venatoria. Il disegno di legge indebolisce ancor più questo principio, ampliando le dimensioni degli ATC – fino a prevedere, in Sardegna, un unico ambito regionale – e consentendo ai cacciatori di ungulati di operare su tutto il territorio nazionale. Viene inoltre meno la distinzione tra le diverse forme di caccia, consentendo ai cacciatori di praticarne indistintamente qualsiasi tipologia. Il risultato è paradossale: da un lato il disegno di legge attribuisce al cacciatore un ruolo di "bioregolatore", dall'altro elimina proprio quei meccanismi che, nelle intenzioni originarie della legge, miravano a creare un legame tra il cacciatore e il territorio, trasformando il cacciatore in un predatore opportunistico.
14. Eliminato il limite al numero di appostamenti di caccia. Il disegno di legge elimina il limite al numero di appostamenti di caccia, rimuovendo uno dei pochi strumenti che consentivano di contenere la presenza delle strutture destinate all'attività venatoria sul territorio. Gli appostamenti non sono elementi neutri: aumentano la presenza stabile della caccia, ampliano la pressione esercitata sulla fauna e rendono sempre più estesa l'occupazione del territorio da parte dell'attività venatoria. Eliminare ogni limite quantitativo significa favorirne una progressiva diffusione, senza considerare gli effetti sugli habitat e sulla fruizione degli spazi naturali da parte della collettività. Boschi, campagne e zone umide non sono frequentati solo dai cacciatori, ma anche da escursionisti, ciclisti, fotografi naturalisti, turisti e cittadini che li vivono come luoghi di svago e di contatto con la natura. Ampliare senza limiti il numero degli appostamenti significa privilegiare ulteriormente l'interesse venatorio rispetto agli altri usi del territorio.
15. Nuova sanzione per chi si oppone alla caccia. Viene introdotta una nuova sanzione per chi "impedisce, ostacola o rallenta" i controlli o l'attività venatoria. I comportamenti violenti o aggressivi sono già sanzionati dalle norme vigenti; questa disposizione, formulata in termini molto generici, rischia invece di colpire anche forme di dissenso pacifico. L'assenza di una definizione chiara di cosa costituisca un "ostacolo" potrebbe infatti consentire interpretazioni eccessivamente estensive, fino a ricomprendere manifestazioni pacifiche o la semplice presenza di cittadini sul territorio, sia per attività di monitoraggio e controllo, sia per svago o anche solo per mera casualità.
Un elenco tutt'altro che esaustivo
Le modifiche illustrate rappresentano solo una parte delle criticità contenute nel disegno di legge. Considerate nel loro insieme, delineano una scelta chiara: recepire molte delle richieste avanzate da anni dal mondo venatorio più ipocrita ed estremista, riducendo progressivamente i limiti all'attività venatoria, indebolendo il ruolo della scienza nelle decisioni, ampliando gli spazi di discrezionalità politica e diminuendo il livello di tutela della fauna selvatica.
Vale la pena ricordare un principio spesso dimenticato: la legge 157 del 1992 non è la "legge sulla caccia". È la legge quadro per la protezione della fauna selvatica, riconosciuta come patrimonio indisponibile dello Stato. Dopo oltre trent'anni è giusto aggiornarla, ma per renderla più capace di affrontare le sfide di oggi: il declino della biodiversità, gli effetti della crisi climatica, la frammentazione degli habitat e la crescente necessità di una gestione fondata sulle conoscenze scientifiche.
Questo disegno di legge sceglie invece di accelerareil tracollo della biodiversità. Mentre la scienza chiede di rafforzare la tutela della natura, si riducono i vincoli; mentre la biodiversità continua a diminuire, si amplia la pressione sulla fauna; mentre sarebbe necessario investire nella conservazione e nella convivenza con le specie selvatiche, si indeboliscono proprio gli strumenti che dovrebbero garantirle.
La natura non è una risorsa da sacrificare ogni volta che ostacola un interesse particolare. È il patrimonio comune da cui dipendono la salute degli ecosistemi, la sicurezza dei territori, l'agricoltura, il turismo e la qualità della vita di tutti noi. Indebolirne la tutela significa compromettere il nostro futuro, non quello della sola fauna selvatica.
Da notare infine che anche ISPRA ritiene il disegno non in linea con gli obiettivi generali di tutela della biodiversità e dell’ecosistema e ha elencato numerosi punti critici.